Certificado AFO en Andalucía

¿Qué es el AFO?

El AFO (Asimilado a Fuera de Ordenación) es el reconocimiento administrativo que otorgan los Ayuntamientos a aquellas edificaciones y construcciones irregulares terminadas, sobre los que ya no se puede actuar legalmente para demolerlas, permitiendo su regularización jurídica y funcional.

¿Para quién es?

Está diseñado para propietarios de viviendas construidas sin licencia o contraviniendo la normativa, que poseen una antigüedad superior a 6 años y que no se encuentran en ninguno de los supuestos del artículo 153.2 de la LISTA (Ley 7/2021), que se encuentran en un «limbo legal»: no son legales, pero la Administración ya no puede sancionarlas ni ordenar su derribo porque la infracción ha prescrito.

¿Qué consigues con el AFO?

Obtener el reconocimiento AFO transforma tu propiedad. Te permite:

– Acceder legalmente a los suministros básicos (agua y luz)
– Obtener licencias para realizar obras de conservación y reforma
– Incrementar el valor y la seguridad jurídica para vender la propiedad

Requisitos básicos

En virtud de lo establecido en el artículo 405 del Reglamento General de la LISTA, RGLISTA (Decreto 550/2022):

– Antigüedad superior a 6 años
– No estar en ninguno de los supuestos del artículo 153.2 de la LISTA (Ley 7/2021)
– Reunir las condiciones mínimas de seguridad y salubridad requeridas para la habitabilidad o uso al que se destina, conforme a lo dispuesto en la normativa municipal o, en su defecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 407 del RGLISTA (Decreto 550/2022)
– No encontrarse sobre suelos afectados por procesos naturales o actividades antrópicas que generen riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, tecnológicos o de otra procedencia, salvo que previamente se hubieran adoptado las medidas exigidas por la Administración competente para evitar dichos riesgos

El AFO no es una «legalización» plena (no convierte lo ilegal en legal), pero es un certificado municipal que reconoce que tu vivienda puede seguir existiendo y usándose. Es un «salvoconducto» administrativo: la Administración admite que, aunque la casa no cumple la normativa actual, ya no puede ser demolida y, por tanto, se le otorgan derechos de uso y mantenimiento.

El AFO es un certificado municipal que reconoce que tu vivienda, aunque no es totalmente legal, tiene una situación «similar» a la legalidad y puede seguir usándose.

La situación de Asimilado a Fuera de Ordenación (AFO) en Andalucía surge debido a la gran cantidad de edificaciones terminadas que se construyeron ilegalmente (sin licencia o incumpliendo normas) y sobre las cuales ha prescrito el plazo para que la administración pueda actuar, es decir, que la administración pierde su capacidad de sancionar o demolerlas. Y la exigencia que en el año 2002 introdujo la LOUA (Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), de que las empresas suministradoras de energía eléctrica, agua, gas o cualquier producto o servicio energético y servicios de telecomunicaciones exigirán, para la contratación provisional de los respectivos servicios, la acreditación de la licencia de obras y para la contratación definitiva de los servicios respectivos la licencia de ocupación o utilización. Lo cual en base a la jurisprudencia no era posible en edificaciones realizadas sin licencia o autorización municipal.

Así en Andalucía, la situación de asimilado a fuera de ordenación empieza a regularse en el Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por Decreto 60/2010 (artículo 53, sucesivamente modificado), al que sucedieron diversas normas que han innovado este régimen: Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable; la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía; y el Decreto-ley 3/2019 de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Respecto del Decreto-ley 3/2019, con la entrada en vigor de la LISTA (Ley 7/2021), se mantuvo su vigencia y aplicación, en lo que era compatible con la Ley, hasta la aprobación del Reglamento General de la LISTA, RGLISTA (Decreto 550/2022) que desarrolló el Título VIII de la LISTA (Ley 7/2021).

Por lo anterior, desde la entrada en vigor del RGLISTA (Decreto 550/2022) no es de aplicación el citado Decreto-ley 3/2019 (disposición derogatoria única, apartado tercero, del Reglamento).

Por tanto, el marco normativo en Andalucía aplicable a la situación de fuera de ordenación y asimilado a fuera de ordenación, es el contenido en la LISTA (Ley 7/2021) y en su Reglamento, RGLISTA (Decreto 550/2022), sin perjuicio de las previsiones contenidas en el texto refundido estatal de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, especialmente la previsión citada del artículo 48.a sobre la no indemnización de las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística.

Concepto	Vivienda Legal	Vivienda con AFO	Vivienda Ilegal (no prescrita)
Licencia municipal	Sí, tiene Licencia de Obras y Ocupación	No tuvo, o contravino la licencia	No tuvo, o contravino la licencia
Certificado AFO	No aplica (es legal)	Sí	No es posible, no posee la antigüedad
¿Puedes vender?	Sí, sin restricciones	Sí, con anotación del régimen de AFO y sus restricciones	Sí, existen riesgos
¿Alta suministros?	Sí, presentando Licencia de Ocupación o Declaración Responsable	Sí, presentando declaración de asimilado, siempre que las obras de acometida se ajusten a lo establecido en el artículo 410.5 del RGLISTA (Decreto 550/2022)	No
¿Inscribir registro?	Sí	Sí, con nota marginal de AFO	Sí, en construcción, lo cual será notificado al Ayuntamiento, quien abrirá expediente de protección de la legalidad urbanística
¿Obras permitidas?	Todas las permitidas por el planeamiento	Obras de conservación, obras de reforma y de adecuación de las edificaciones para las actividades que en las mismas se desarrollan, así como la implantación de otros usos y actividades que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística. Siempre que no supongan un incremento de la ocupación o del volumen edificado o que conlleven nuevos incumplimientos de las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística	No
¿Te pueden multar?	No	No (la infracción prescribió)	Sí
¿Te pueden demoler?	No (salvo ruina o riesgo grave)	No (salvo ruina o riesgo grave)	Sí

La importancia del Certificado de AFO se debe a que en el mismo se constata:

1. Que la edificación está terminada

2. Que ha transcurrido el plazo para la adopción por la Administración de medidas de protección de la legalidad urbanística ni de restablecimiento del orden jurídico perturbado (normalmente demolición), siendo este plazo de seis años en base a lo establecido en el artículo 153.1 de la LISTA (Ley 7/2021) a contar desde la completa terminación de la edificación.

3. Que la edificación no se encuentra sobre suelos afectados por procesos naturales o actividades antrópicas que generen riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales, tecnológicos o de otra procedencia, salvo que previamente se hubieran adoptado las medidas exigidas por la Administración competente para evitar dichos riesgos.

4. Que reúne las condiciones mínimas de seguridad y salubridad requeridas para la habitabilidad o uso al que se destina, conforme a lo dispuesto en la normativa municipal o, en su defecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 407 del RGLISTA (Decreto 550/2022).

Lo que SÍ puedes hacer con AFO:

Sobre una edificación irregular declarada en situación de asimilado a fuera de ordenación (con AFO), se puede:

– Acceder a los servicios básicos, siempre que se cumplan las condiciones del artículo 410.5 del RGLISTA (Decreto 550/2022)
– Realizar obras de conservación, las obras de reforma siempre que no supongan un incremento de la ocupación o del volumen edificado o que conlleven nuevos incumplimientos de las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística
– Desarrollar actividades y nuevas actividades, previa obtención del correspondiente título habilitante (licencia de apertura o declaración responsable de actividad), pero siempre que el uso sea compatible; en caso contrario, no podrán desarrollarse esas actividades a pesar de la aptitud física de la edificación para ser usada; dicho uso será siempre conforme a un destino urbanístico compatible con el planeamiento
– Realizar obras de adecuación de las edificaciones para las actividades que en las mismas se desarrollan, así como la implantación de otros usos y actividades que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística

Lo que NO puedes hacer sin AFO:

Si la edificación no posee el AFO, no podrá acceder a los servicios básicos ni se podrá realizar en ella obra alguna hasta que se dicte la correspondiente resolución administrativa del AFO.

Por otro lado, si se inscribe en el Registro de la Propiedad una escritura de declaración de obra nueva de una construcción, edificación e instalación sin AFO, el registrador de la propiedad dará cuenta al Ayuntamiento de la inscripción, en aplicación del artículo 28.4 del texto refundido estatal de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, estando obligado el Ayuntamiento a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario.

Esta resolución del Ayuntamiento atendiendo la notificación del Registro de la Propiedad, con el contenido que proceda, para su constancia por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, es muy importante por cuanto su omisión dará lugar a la responsabilidad de la Administración en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados.

Para que un Ayuntamiento conceda el AFO, la edificación debe cumplir condiciones establecidas en la normativa municipal, en la LISTA (Ley 7/2021) y su reglamento.

Para poder considerar que la edificación es irregular, ésta tiene que estar terminada con una antigüedad mínima de 6 años en virtud de lo establecido en el artículo 153 de la LISTA (Ley 7/2021).

Con respecto a la determinación de la fecha de terminación o implantación es admisible el uso de cualquier medio de prueba, correspondiendo al titular la carga de la prueba.

Con respecto a la presunción de la obra terminada se debe considerar el artículo 355.2 del RGLISTA (Decreto 550/2022), que establece que «las obras y usos se considerarán totalmente terminadas o implantados cuando estén ultimados y dispuestos a servir al fin o uso previsto, sin necesidad de ejecutar obra complementaria alguna ni ninguna otra actuación material posterior de finalización, salvo las posibles obras de adaptación de algunos locales, las puntuales para garantizar las condiciones mínimas de seguridad y salubridad o las que resulten indispensables para garantizar el ornato público».

Con respecto a este requisito se ha de considerar que en virtud de lo establecido en el artículo 153.2 de la LISTA (Ley 7/2021), existen unos supuestos en los que no les es de aplicación la limitación temporal o antigüedad indicada en el punto anterior.

Estos supuestos son:

– Que las obras hayan sido realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección
– Que las obras hayan sido realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos
– Que las obras hayan sido realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral
– Que las obras afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía
– Que las obras afecten a zonas verdes y espacios libres
– Que las obras den lugar a parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo. La excepción anterior, en relación con limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de la parcela o parcelas objeto de la parcelación. En ningún caso será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos contemplados en las letras anteriores del presente apartado.

Es importante considerar que el incumplimiento de este requisito puede dar lugar a que la Administración adopte las medidas de protección de la legalidad urbanística y de restablecimiento del orden jurídico perturbado (demolición) en cualquier momento.

Con respecto a este requisito, el artículo 407 del RGLISTA (Decreto 550/2022) establece que las condiciones serán las establecidas en la normativa municipal o, en su defecto, las siguientes:

Seguridad Estructural

Las condiciones de seguridad estructural necesarias sin que se pueda encontrar afectada la edificación por lesiones que pongan en peligro a sus ocupantes o a terceras personas, o repercutan sobre los predios colindantes. Este requisito se acreditará mediante un certificado de seguridad y solidez estructural suscrito por técnico competente.

Estanqueidad y Aislamiento

Las condiciones de estanqueidad y aislamiento necesarias para evitar la presencia de agua y humedades que puedan afectar a la salud de las personas. Esta consideración técnica puede incluirse en el certificado referido al requisito anterior.

Abastecimiento de Agua y Suministro Eléctrico

Un sistema de abastecimiento de agua y de suministro eléctrico que posibilite las dotaciones mínimas exigibles en función del uso al que se destina, debiendo ajustarse las instalaciones que conforman estos sistemas a lo establecido en la normativa de aplicación.

Cuando el sistema de abastecimiento de agua sea autosuficiente, realizado mediante pozos, aljibes, balsas u otros medios autorizados, éstos deberán reunir las condiciones exigidas por la normativa de aplicación. En todo caso, deberá quedar garantizada la aptitud de las aguas para el consumo humano. Siendo esta aptitud regulada por el Real Decreto 3/2023, de 10 de enero, por el que se establecen los criterios técnico-sanitarios de la calidad del agua de consumo, su control y suministro.

Es muy común que para las edificaciones en suelo rústico donde no llega la extensión de las redes municipales de abastecimiento, se acredite el cumplimiento de este requisito con sistemas autosuficientes. Es destacable el requisito de la aptitud de las aguas para el consumo humano, por cuanto el abastecimiento doméstico al edificio puede estar garantizado por un pozo, aljibe o cisterna.

Evacuación de Aguas Residuales

Un sistema de evacuación de aguas residuales que se encuentre en buen estado de funcionamiento, así como con un sistema de depuración que cuente con las garantías técnicas necesarias para evitar la contaminación del terreno y de las aguas subterráneas o superficiales. Cuando el sistema de saneamiento sea autosuficiente, deberá estar homologado y contar con los correspondientes contratos de mantenimiento.

Al igual que se ha señalado respecto al requisito anterior, en caso de que el sistema propuesto sea autosuficiente, debe acreditarse su homologación, añadiéndose la aportación de los contratos de mantenimiento, pues los sistemas autosuficientes de saneamiento (por ejemplo, fosas séptica o depuradora) sí requieren un mantenimiento específico, distinto, por ejemplo, a un pozo o aljibe para el agua doméstica, regulados en el Decreto 109/2015 de 17 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de Vertidos al Dominio Público Hidráulico y al Dominio Público Marítimo-Terrestre de Andalucía.

Requisitos Adicionales para Uso Residencial

Además de los requisitos anteriores, para el caso de edificación destinada al uso residencial, se deberán cumplir los siguientes:

– La edificación deberá incluir como mínimo una estancia que realice las funciones de estar y descanso, un equipo de cocina y un cuarto de aseo independiente
– Las piezas habitables no pueden estar situadas en planta sótano y deberán disponer de iluminación y ventilación natural desde un espacio abierto exterior o patio de luces, excepto los cuartos de aseo y las dependencias auxiliares

La documentación necesaria para solicitar el AFO viene regulada por la normativa municipal y, en caso de que no exista, por lo establecido en el artículo 406 del RGLISTA (Decreto 550/2022).

La solicitud de reconocimiento de la situación de asimilado a fuera de ordenación se acompañará de un documento elaborado por técnico competente que permita verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 405 en el que se incluirá lo siguiente:

a) Identificación de la Edificación

Datos catastrales y registrales de la finca o, en su defecto, localización mediante cartografía oficial georreferenciada.

b) Régimen del Suelo

Clase y categoría del suelo conforme al instrumento de ordenación vigente y, en su caso, conforme al que estuviera vigente en el momento en el que la edificación fue terminada.

c) Identificación de la Existencia de Riesgos

Identificación de riesgos de origen natural o antrópico.

d) Características de la Edificación

Superficie construida, número de plantas, tipología edificatoria, características constructivas básicas y uso al que se destina.

Para lo anterior será necesaria la realización de los trabajos de levantamiento de planos del estado actual de la edificación.

e) Fecha de Terminación de la Edificación

Acreditada mediante cualquiera de los documentos de prueba admitidos en derecho.

Como se ha indicado con anterioridad, la carga de la prueba corresponde al titular, siendo posible acreditar la fecha de terminación de la obra mediante fotografías aéreas históricas, certificados catastrales, facturas de fin de obra, actas notariales, etc.

f) Certificado de Seguridad y Salubridad

Certificado que acredite que la edificación reúne las condiciones mínimas de seguridad y salubridad requeridas para la habitabilidad o uso al que se destina conforme a lo dispuesto en el artículo 407.

Para ello será necesaria la descripción de las instalaciones existentes en la edificación.

g) Descripción de la Parcela

En el caso de que la edificación se encuentre en una parcelación urbanística, la descripción de la parcela, a los efectos del artículo 174.2 de la Ley, que podrá realizarse mediante certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial o certificación catastral descriptiva y gráfica.

En la descripción de la parcela en la que se ubica la edificación y que será objeto del procedimiento de asimilado a fuera de ordenación, como establece el mencionado artículo 174.2 de la LISTA (Ley 7/2021), se debe tener en cuenta que dicha Ley indica que su superficie coincidirá con los linderos existentes, por lo que será muy importante justificar los linderos de la parcela asociada.

h) Procedimientos que Afectan a la Edificación

A los efectos del artículo 409.1.f se identificarán los procedimientos penales, así como los procedimientos sancionadores o de protección de la legalidad de naturaleza sectorial, que pudieran afectar a la edificación. En el caso de que no exista conocimiento de éstos, se adjuntará a la documentación señalada en los apartados anteriores declaración responsable del titular de la edificación por la que se manifieste esta circunstancia.

Como se puede observar, el mencionado artículo 406 establece que la documentación necesaria está compuesta por la solicitud, que podrá ser o el modelo que tenga establecido la administración municipal o ayuntamiento o una solicitud genérica, y el documento elaborado por técnico competente, que en caso de vivienda es arquitecto o arquitecto técnico, que permita verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 405 del RGLISTA (Decreto 550/2022).

Como hemos indicado anteriormente, resulta fundamental que la documentación técnica acredite de forma expresa la fecha de terminación de la edificación, a efectos de acreditar que ha transcurrido el plazo de seis años para que la Administración ejercite sus potestades de restablecimiento de la legalidad (normalmente demolición), así como que la edificación no resulta afectada por ninguno de los supuestos del artículo 153.2 de la LISTA (Ley 7/2021), en los que no se aplica dicha limitación temporal.

La legalización de una edificación irregular sólo puede realizarse previa la tramitación del correspondiente procedimiento regulado en el artículo 362 del RGLISTA (Decreto 550/2022), es decir que es de aplicación las reglas establecidas para obtener las licencias y, entre ellas, la necesidad de acreditar la adecuación de la actuación a la ordenación territorial y urbanística. Así, si se trata de una edificación irregular por haberse ejecutado sin licencia o contraviniendo sus determinaciones y lo ejecutado no se ajusta a la ordenación aplicable, no cabe en modo alguno la legalización.

La legalización de la edificación conlleva que ésta posee el mismo régimen que el de una edificación realizada con licencia urbanística y ajustada a sus determinaciones, lo que permite entre otras la posibilidad de tramitar el procedimiento administrativo de primera ocupación, acceder a los servicios urbanísticos aunque sean necesarias más obras que las de acometidas, realizar obras que conlleven aumento de volumen y ocupación (siempre que estén permitidas por la ordenación urbanística) para la implantación de usos compatibles.

En este punto debemos aclarar que la declaración de asimilado a fuera de ordenación sobre un inmueble no conlleva la legalización de la edificación irregular. Efectivamente, la declaración de asimilado a fuera de ordenación determina un régimen urbanístico particular sobre una edificación que se ha ejecutado sin licencia o contraviniendo sus determinaciones, pudiendo ser o no legalizable, pero que ha transcurrido el plazo del que dispone la Administración para ejercer su potestad de restablecimiento, ya ordenando la reposición (si es no legalizable), ya requiriendo la legalización.

Con respecto a la legalización se ha de indicar que en base a lo establecido en el artículo 360.3 del RGLISTA (Decreto 550/2022), en el momento de que el ayuntamiento tenga constancia de una infracción urbanística y en base a los informes técnicos las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenación vigente, debe requerir al infractor para que inste la legalización en el plazo de dos meses, ampliable por una sola vez hasta un máximo de dos meses en atención a la complejidad de la actuación, mediante la solicitud del correspondiente título administrativo o proceda a ajustar las obras o usos al título habilitante en el plazo previsto en el mismo.

Ante estas circunstancias, si las obras no poseen una antigüedad superior a 6 años, el infractor deberá iniciar el expediente de legalización, de manera que transcurrido el plazo concedido para la legalización sin haberse instado con la documentación necesaria o sin haberse ajustado las obras o usos al título administrativo habilitante, la administración podrá continuar con el procedimiento de restablecimiento, ordenando las medidas necesarias para restablecer el orden jurídico perturbado y reponer la realidad física alterada, lo que normalmente conlleva la demolición de lo ilegalmente ejecutado.

Además, con carácter previo a la continuación del procedimiento de restablecimiento, el Ayuntamiento podrá acordar la imposición sucesiva de hasta doce multas coercitivas con una periodicidad mínima de un mes y cuantía, en cada ocasión, del diez por ciento del valor de las obras ejecutadas, con un máximo de cinco mil euros y, en todo caso y como mínimo, seiscientos euros.

Sólo en el caso de que las obras posean una antigüedad superior a 6 años el infractor podrá negarse a la legalización de las obras sin el riesgo de que se dicte orden de demolición de las mismas.

Tabla Comparativa: AFO vs Legalización Completa

Aspecto	AFO	Legalización Completa
Requisito principal	Antigüedad + Prescripción de infracción	Cumplir toda la normativa urbanística actual
¿Puedes ampliar?	No, solo reformas internas/mantenimiento	Sí, si la normativa lo permite
Coste	Medio (Tasas + Certificado)	Alto (Proyecto legalización + Licencias + Tasas)
Plazo	Largo si hay informes sectoriales	Largo (puede requerir adaptación estricta)
Facilidad venta	Buena (aporta seguridad jurídica)	Máxima (es una vivienda 100% legal)
Valor de mercado	Alto (recupera valor perdido)	Máximo
Hipotecable	Sí (con algunas condiciones bancarias)	Sí, sin restricciones
Resultado	Situación de tolerancia administrativa	Legalidad plena

¿Cuándo Elegir AFO?

✅ Tu vivienda NO cumple normativa actual (no legalizable)
✅ Tiene más de 6 años y ha prescrito
✅ Quieres eliminar posible petición de reducción del precio de venta
✅ Quieres hacer obras de conservación y mantenimiento
✅ Quieres obtener licencia de apertura para actividad compatible
✅ Quieres acceder a los suministros de agua y saneamiento

¿Cuándo Elegir Legalización?

✅ Tu vivienda SÍ cumple normativa actual
✅ Quieres máximo valor de mercado
✅ Planeas ampliar o reformar en futuro
✅ Quieres eliminar posible petición de reducción del precio de venta
✅ Buscas tranquilidad absoluta